Myndighetschefer måste kunna ställas till svars i öppna och demokratiska val

Partiväsendet i Sverige befinner sig i förfall. Parallellt med det politiska förfallet pågår även ett förfall inom statsmaskineriet. Det räcker med att nämna ett enda namn för att spegla detta förfall: Dan Eliasson. Förfallet inom partiväsendet och inom statsmaskineriet riskerar att undergräva respekten för folkstyret.

Situationen kräver en översyn av de svenska grundlagarna (som är fyra till antalet). Regeringsformen måste snarast ändras. Det är en avgörande brist i regeringsformen att riksdagen kan välja en statsminister som saknar det stöd som krävs för att få igenom sin budget i riksdagen.

Men det krävs även en mycket djupare översyn, och förändring, av grundlagarna än att regeringsbildaren måste kunna få sin budget antagen av riksdagen. Det måste, exempelvis, ske öppna och demokratiska val av viktiga myndighetschefer inom statsmaskineriet. Sverige har en odemokratisk maktstruktur där offentliga tjänstemän fattar politiska beslut. Detta utan att behöva stå till svars inför väljarna. I Sverige utgår vi ifrån att de offentliga tjänstemännen ska agera politiskt neutralt och tjäna medborgarna. Men så är inte fallet. Många av de mest inflytelserika tjänstemännen är varken politiskt neutrala eller medborgarnas tjänare.

Det räcker, som sagt, med att nämna ett enda namn för att spegla det förfall som pågått inom statsmaskineriet – parallellt med det politiska förfallet. Detta namn är Dan Eliasson. Dan Eliasson är en vandrande kris – med socialdemokratisk partibok. Under en period på lite drygt 30 år (1989-2021) har Eliasson innehaft följande positioner i det svenska statsmaskineriet:

• Rättssakkunnig vid Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA),
• Kansliråd vid Utrikesdepartementet,
• Politiskt sakkunnig vid Justitiedepartementet, då Laila Freivalds (S) var justitieminister,
• ”Ambassadör” och internationell chefsförhandlare vid Justitiedepartementet,
• Statssekreterare vid Justitiedepartementet,
• Tillförordnad biträdande chef vid Säkerhetspolisen (SÄPO),
• Generaldirektör vid Migrationsverket,
• Generaldirektör vid Försäkringskassan,
• Rikspolischef,
• Generaldirektör vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB),
• Generaldirektör vid Regeringskansliet (med uppgift att se över Sveriges krislagstiftning).

Kommentarer

Som alla kan se har Dan Eliasson haft minst elva olika – höga eller mycket höga, inflytelserika eller mycket inflytelserika – befattningar inom det svenska statsmaskineriet under perioden 1989-2021. Han har under lång tid dessutom varit en av Sveriges högst avlönade myndighetschefer med en månadslön på 160 000 kr.

När Eliasson klättrat så högt att han, med god marginal, passerat sin inkompetensnivå skyddades han länge av sin socialdemokratiska partitillhörighet. Detta oavsett vad han ställde till med. Ironiskt nog blev det under Stefan Löfvens tid som statsminister som Dan Eliasson dels nådde toppen karriärmässigt, dels som obalansen mellan Eliassons höga position och brist på kunnande blev alltför stor. Karriären var i praktiken över då han blev utsedd till Rikspolischef. Denna position låg väldigt långt över vad Eliasson klarade av. Sedan dess har han varit ett problem.

Idag, efter att även ha misslyckats som generaldirektör på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, har Eliasson omplacerats till Regeringskansliet. Där sitter han tillsammans med andra statliga chefer som hamnat i blåsväder på den s.k. ”elefantkyrkogården”. Hans lön är fortfarande 160 000 kr / mån…

Återigen: Dan Eliasson speglar det förfall som pågår inom statsmaskineriet. Men Eliasson är långt ifrån ensam. Han utgör dock det mest kända, och sannolikt det värsta, exemplet på detta förfall.

Odemokratisk maktstruktur

Sverige har alltså en odemokratisk maktstruktur där offentliga tjänstemän fattar politiska beslut utan att behöva stå till svars inför väljarna för konsekvenserna av dessa beslut. Delar av dessa makthavare har blivit till en egen och självmedveten politisk kraft. Och detta alltså utan att vara valda. Ibland fungerar dessa i samarbete med de valda politikerna. Ibland agerar denna kraft – bestående av inflytelserika och politiserade offentliga tjänstemän – vid sidan om och delvis oberoende av de valda politikerna.

Det är många makthavare det handlar om. Till dessa hör stora delar av Regeringskansliet. Det handlar inte endast om de cirka 200 personer som är öppet partipolitiskt tillsatta (enligt Regeringskansliets hemsida). Regeringskansliet består även av ytterligare cirka 4 500-5 000 personer. Låt oss göra en kort utvikning för att understryka den makt som dessa tjänstemän vid Regeringskansliet har – om bara en mindre del av dessa går samman – och hur svårt det verkar vara att avsätta dessa.

Upprop från ”opolitiska” tjänstemän

Efter valet 2018 undertecknades ett upprop av 261 ”opolitiska” tjänstemän vid Regeringskansliet. Flera av dessa var höga chefer och befattningshavare vid Utrikesdepartementet (UD). Uppropet var ställt till Regeringskansliets dåvarande förvaltningschef. Undertecknarna ville exempelvis ha svar på frågor som ifall arbetsgivaren kunde ”garantera” att nästa regering och regeringsunderlag (SD) inte skulle ”urholka Regeringskansliets värdegrund?” De 261 undertecknarna av uppropet ville även veta vad som händer med ”lojalitetsplikten gentemot regeringen och arbetsgivaren” om den hamnar ”i konflikt med regeringsformens bestämmelser om människors lika värde” (SvD 2018-09-26).

Frågeställningarna utgick alltså ifrån möjligheten av en ”konflikt” mellan en ny regering och ”regeringsreformens bestämmelser om människors lika värde”. Ska uppropet tas på allvar innebar detta att undertecknarna frågade om de var skyldiga att arbeta för en ny regering i vilken även SD ingick. Detta var en oacceptabel provokation riktad mot de traditionella borgerliga partierna. Syftet var uppenbart. Undertecknarna av uppropet försökte avskräcka de traditionella borgerliga partierna från att bilda en regering tillsammans med SD. Initiativtagarna till uppropet, som var anställda vid UD, försökte alltså påverka regeringsbildningen! Deras chef vid denna tidpunkt var utrikesminister Margot Wallström (S).

Vad vi erfar ledde inte detta till några påföljder för undertecknarna. Nästa gång skulle därför en annan grupp av Regeringskansliets personal kunna ställa samma fråga, exempelvis med anledning av att Vänsterpartiet, säkerligen, kommer att utgöra en del av Socialdemokraternas regeringsunderlag. Uppropet 2018 visar hur politiskt de ”opolitiska” tjänstemännen vid Regeringskansliet anser sig kunna agera.

Marinofficerarnas uppror mot Olof Palmes regering

Det mest odemokratiska agerandet, från höga tjänstemäns sida, som ägt rum i Sverige i modern tid utspelade sig under den första halvan av 1980-talet. Detta var alltså under de stora ubåtsjakternas epok i svensk historia. I november 1985 publicerade Svenska Dagbladet intervjuer med tolv höga marinofficerare i vad som i praktiken utgjorde ett ”officersuppror” mot en folkvald regering. Ledningen för ett helt vapenslag – marinen – förklarade att den saknade förtroende för regeringen! Detta ställde frågan om den makt som höga tjänstemän faktiskt har, trots att de inte är valda, på sin spets.

I en demokrati är det nämligen den folkvalda regeringen som talar om ifall den har förtroende för krigsmaktens olika vapenslag. Eller inte. Det är endast i diktaturer som olika vapenslag, exempelvis marinen, talar om ifall de har förtroende för de folkvalda politikerna. Eller inte.

Hade något liknande skett, exempelvis i Frankrike eller USA, skulle regeringen, under presidentens ledning, omedelbart ha avskedat samtliga officerare. Dessutom skulle sannolikt den tongivande officeraren ha ställts inför rätta för högförräderi. Hans namn var Hans von Hofsten. Genom att inte omedelbart avskeda dessa marinofficerare svek den dåvarande svenska regeringen både grundlagarna och medborgarna.

Man får tycka vad man vill om Socialdemokraterna, Olof Palme och ubåtsjakterna. Men här utmanade en grupp officerare demokratin. Hur öppet som helst. Det enda sättet som regeringen kunde ha agerat på var att avskeda samtliga. Och den borde dessutom ha ställt Hans von Hofsten inför rätta. Tyvärr vek sig den folkliga makten, alltså regeringen under Olof Palme, för tjänstemännen / officerarna. Detta var ett svek mot grundlagarna. Hela affären var en skandal utan motstycke i modern svensk historia.

220 myndighetschefer

Ett annat skikt bland de offentliga tjänstemännen utgörs av de cirka 220 myndighetscheferna – som även dessa förutsätts agera opolitiskt. Dessa chefer står ofta i spetsen för stora, och för Sverige centrala, organisationer. Som exempelvis Polismyndigheten och Säpo. Detta var som bekant två av de många och viktiga myndigheter som Dan Eliasson avverkade under sin karriär. När det gäller dessa tjänstemän måste följande betonas:
* Detta skikt av makthavare behöver aldrig ställa upp i val,
* De riskerar inte att bli avsatta efter ett valnederlag,
* De arbetar sig uppåt oavsett regering.

Alla dessa höga tjänstemän – chefer inom Regeringskansliet, myndighetschefer för bl a polismakten och höga officerare inom olika vapenslag – utgör tillsammans en närmast oavsättbar struktur. Vi kan kalla denna struktur för ett ”myndighetsetablissemang”. Denna struktur ska vara opolitisk. Men som vi har visat är den allt annatän opolitisk. Det inflytande som dessa, i realiteten mycket politiska, befattningshavare har är i flera avseenden större än de valda politiska befattningshavarnas.

Och återigen: Dessa ”opolitiska” tjänstemän drar sig inte för att försöka påverka en regeringsbildning genom provocerande upprop eller genom en direkt utmaning av en demokratiskt vald regering på det sätt som marinofficerarna gjorde. Utan påföljd!

Eller om vi vänder på det hela: en uppenbart inkompetent person som Dan Eliasson utses till rikspolischef och sedan till chef för MSB, två för staten Sverige ytterst viktiga positioner. Och detta enbart på grund av att han tillhör rätt politiskt parti. Alla tre exemplen är oacceptabla.

Dessa höga befattningshavare behöver varken ställa upp i val eller avgå tillsammans med den (eller de) regeringar som har utsett dem. Att dessa samtidigt besitter en väldig politisk makt utgör ett otidsenligt och odemokratiskt inslag i samhällskroppen.

En sak ska dock understrykas. Vissa valda politiker ingår i detta ”myndighetsetablissemang”. De bidrar bland annat genom att utnämna ”rätt” personer till rätt befattningar. Och genom att göra sig till tolk för de – på papperet opolitiska – icke valda makthavarnas åsikter. Dessa olika skikt av höga, icke valda, makthavare (befattningshavare) har skaffat sig ett sorts ”handlingsmonopol” när det gäller hur myndighets-Sverige ska agera. Eller inte agera. Det handlar inte om ett parti-politiskt ”monopol”. Det handlar om ett sorts monopol som är djupare, bredare och mer varaktigt än vad dagens politiska partier skulle kunna skapa.

Bestående maktstrukturer

De politiska partierna, och deras företrädare, måste regelbundet stå till svars inför väljarna. Vissa av dem arbetar hårt och hoppas nervöst på att bli omvalda. Förhoppningsvis skapar detta en viss ödmjukhet hos vissa av politikerna.

Men de höga makthavarna (befattningshavarna) inom Regeringskansliet, myndighetschefer (som rikspolischefer) samt marinofficerare bildar en bestående struktur. Även om enskilda individer inom denna struktur byts ut, då och då, har de gamlas åsikter en förunderlig förmåga att föras vidare av deras efterträdare. Speciellt inom marinen.

Det är inom ramen för detta ”myndighetsetablissemang” som handlingsmonopolet har vuxit fram. Detta ”monopol” när det gäller hur Sveriges myndigheter ska agera i en rad frågor (inte alla) är ett resultat av den makt som denna bestående struktur har lyckats tillförskansa sig. Inte endast i Sverige utan även i många andra länder. Det enda parti som kunde utmana ”myndighetsetablissemanget” var Socialdemokraterna under sitt unikt långa maktinnehav. Och med sin unikt starka ställning hos medborgarna / väljarna. Men denna tid verkar vara över. Därför sitter dessa – icke valda – maktstrukturer säkrare idag än på länge.

Myndighetsetablissemang med självmedvetande

Vissa tror att allt som behöver göras efter ett regeringsskifte är att byta ut ett antal av de 349 ledamöterna i riksdagen, skifta regering och byta ut åtminstone en del av de 200 personerna i Regeringskansliet (som utses direkt av partierna). Men så är det, definitivt, inte. Felet ligger, bland annat, i den sällsynt naiva uppfattningen att den statliga förvaltningen skulle vara opolitisk.

Myndighetschefer som Dan Eliasson, anställda vid Regeringskansliet och officerare vid exempelvis marinen, är inte några neutrala tjänare åt politikerna. Eller åt de väljare som har valt dessa politiker. Detta ”myndighetsetablissemang” har ett självmedvetande. Inte som ett enda stort kollektiv. Men som en rad halvstora kollektiv. De har exempelvis, självklart, egna kontakter både med media och med näringslivet. Detta myndighetsetablissemang stannar också kvar vid varje regeringsskifte. Och ju svagare regeringar desto starkare står denna struktur av politiserade, icke valda, myndighetschefer och andra tjänstemän i förhållande till de valda makthavarna.

Detta myndighetsetablissemang utgör en fara för demokratin. Därför måste myndighetsetablissemanget demokratiseras. Men detta kräver i sin tur, bland annat, förändringar av grundlagarna.

Här kan Sverige lära av USA

Först måste vi medborgare sluta låtsas som om myndighetscheferna eller de 4 500-5 000 anställda på Regeringskansliet verkligen skulle vara opolitiska. Detsamma gäller för exempelvis marinofficerare – idag med allt fastare Nato-anknytning.

I USA byts inte endast politikerna ut. Där byts även stora delar av förvaltningarna ut efter varje presidentval. De låtsas inte, likt oss i Sverige, att landet har en opolitisk förvaltning. I USA erkänner lagstiftarna att stora delar av förvaltningarna agerar politiskt. Medborgarna ska därför få chansen att byta ut höga chefer, regelbundet, genom att dessa tvingas att ställa upp i val. Och omval. Det gäller exempelvis för polischefer och statsåklagare. Det gäller för en stor del av det amerikanska statsmaskineriet. Vilket är utmärkt.

I Sverige bör vi tänka igenom hur många av de uppåt 5 000 tjänstemännen/-kvinnorna i Regeringskansliet som bör anses vara politiska och som därför bör ställa upp i val. Och till omval. Det räcker naturligtvis inte med att totalt 200 utses av politiska partier. Det kanske krävs att uppåt 1 000 personer som arbetar på Regeringskansliet ska anses vara politiska och ställa upp i val.

När det sedan gäller myndighetscheferna krävs det en noggrann genomgång av vilka chefer som redan fyller, och som kan komma att fylla, en politisk roll. Men blotta tanken på att fortsätta med dagens system – där ingen av de drygt 200 myndighetscheferna anses vara politisk – är samtidigt skrämmande och skrattretande. När det gäller personer – sådana som rikspolischefen, riksåklagaren, SÄPO-chefen och andra myndigheter – måste vi också titta på vilka av dessa som borde ställa upp i val och omval.

Någon kanske tror att detta skulle leda till oreda. Men betänk då följande:
a) Det råder redan oreda i Sverige. Kom ihåg Dan Eliasson! Han är inte ensam.
b) De som vill utmana exempelvis dagens rikspolischef, om denna position, måste naturligtvis själv besitta tillräckligt med yrkeskunskaper för att han/hon även skulle ha kunnat vara aktuell vid en tjänstetillsättning med dagens system (alltså då rikspolischefen, riksåklagaren, SÄPO-chefen och de flesta andra myndighetschefer utses av regeringen).

Det system som vi förespråkar innebär att vi erkänner det uppenbara: statsförvaltningen är politisk och cheferna inom denna ska därför öppet och ärligt ställa upp i val.

De verkliga hoten ligger i metoden med utnämningar

Ser vi till en rad höga befattningar inom det svenska statsmaskineriet så går dessa inte nödvändigtvis till den mest meriterade personen för denna befattning. Detta beror på systemet med att en sittande regering kan utnämna ”sitt” folk till viktiga positioner. Och det gör alla regeringar som får en chans.

Metoden med utnämningar bygger på två felaktiga och föråldrade föreställningar:
a) Den första går ut på att statsförvaltningen skulle vara opolitisk. Låt oss ta posten som rikspolischef. Systemet med utnämningar gör att det inte alls behöver vara den bäste, med de bästa polisiära kunskaperna, som får posten. Istället är det ofta så att den som har de bästa politiska kontakterna är den som blir rikspolischef. Eller Överbefälhavare för Försvarsmakten.

b) Den andra bygger på att ”myndighetsetablissemanget” inte skulle utgöra ett hot mot demokratin. Låt oss, återigen, påminna om utnämningen av Dan Eliasson till rikspolis samt en hög befattning inom Säpo. Eller uppropet från de 261 anställda på Regeringskansliet. Eller det värsta sedan slutet av andra världskriget: ”officersupproret” inom marinen 1985.

Ett system med val och omval vore en enorm demokratisk vinst

Båda dessa problem skulle, till stor del, avhjälpas genom att olika kandidater till de politiska posterna inom (främst) statsförvaltningen fick ställa upp i val mot varandra. Detta skulle innebära att polischefer – vars ledning av organisationen resulterat i mer av brutalitet än i uppklarade brott – skulle tvingas förklara detta inför väljarna. I debatter med ett antal utmanare. Dessutom skulle exempelvis en statsåklagare tvingas ställa upp till omval. Val och omval skulle, mer effektivt än något annat, motverka att det odemokratiska ”myndighetsetablissemanget” består. Genom val, och omval, skulle vi slippa makthavare som alltid bestämmer – men som aldrig måste stå till svars!

Systemet med val och omval skulle också kunna kompletteras med en cirkulation av arbetsuppgifter. Detta skulle, till att börja med, kunna testas i kommuner. En person som är en utmärkt chef för äldreomsorgen skulle kunna ”cirkulera” och arbeta som chef inom exempelvis individ- och familjeomsorgerna. En chef inom tekniska verksamheter skulle kunna ”cirkulera” och arbeta som chef inom miljö- och hälsoskydd. Det som förloras i kunskap skulle (eventuellt) vinnas i förståelse av andra (motsatta) perspektiv.

En president i USA får inte väljas mer än två gånger. När det gäller viktiga positioner inom statsförvaltningen, exempelvis som rikspolischef, eller som riksåklagare, kan det finnas anledning att fundera över hur länge en och samma person ska kunna inneha denna position. En duktig chef skulle, efter två-tre perioder, kunna ställa upp i val som chef för andra verksamheter. Det finns ett egenvärde i att ackumulera kunskaper. Men det finns även en risk att avtrubbas när det gäller insatser av våld. På chefsnivå.

Det kan vara lätt att avfärda USA. Men detta lands insikter om att förvaltningarna – på statlig (federal), regional och kommunal nivå – inte är neutrala är ovärderliga.

Det svenska politiska systemet befinner sig i förfall. Och det handlar inte endast om partierna. Det handlar inte heller endast om Dan Eliasson. Vi vill påminna om alla skandaler som varit på förvaltningsnivå de senaste åren och som började med Transportstyrelsens ”outsourcing” av känsliga personuppgifter. Det krävs en ny insikt i Sverige: bland det farligaste som finns är makthavare som aldrig behöver ställa upp i val. Och som aldrig måste stå till svars inför väljarna.

Därför måste innehavarna av de viktigaste positionerna inom statsmaskineriet både tvingas att ställa upp i val och omval, så att andra kan utmana.